AVIZ
referitor la proiectul de ORDONANŢĂ DE URGENŢĂ privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative
Analizând proiectul de ORDONANŢĂ DE URGENŢĂ privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr. 30 din 10.02.2021 şi înregistrată la Consiliul Legislativ cu nr.D.57 din 10.02.2021,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,
Avizează favorabil proiectul de ordonanţă de urgenţă, cu următoarele observaţii şi propuneri:
1. Prezentul proiect are ca obiect de reglementare stabilirea unor măsuri fiscal-bugetare, precum şi modificarea şi completarea unor acte normative cu incidenţă asupra cadrului fiscal-bugetar.
Astfel, soluţiile legislative preconizate au în vedere necesitatea îndeplinirii obligaţiei Guvernului de a conduce politica fiscal-bugetară a statului de o manieră prudentă şi sănătoasă, pentru asigurarea sustenabilităţii poziţiei fiscale pe termen mediu şi lung, precum şi a predictibilităţii politicii fiscal-bugetare, consecutiv a menţinerii stabilităţii macroeconomice.
Astfel cum rezultă din Nota de fundamentare şi preambul, neadoptarea prezentului proiect ar genera unele consecinţe negative asupra deficitului bugetului general consolidat, întârzieri în adoptarea legii bugetului de stat şi a legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2021, precum şi imposibilitatea finanţării şi decontării cheltuielilor de transport pentru elevi.
2. Menţionăm că, prin avizul pe care îl emite, Consiliul Legislativ nu se poate pronunţa asupra oportunităţii soluţiilor legislative preconizate.
3. În raport de obiectul de reglementare al proiectului, precizăm că este necesar ca acesta să fie însoţit de Tabelul de concordanţă conţinând modificările şi completările propuse, în conexiune cu textele corespondente din actele normative de bază.
4. Semnalăm că, în varianta transmisă, Nota de fundamentare nu este însoţită de semnăturile reprezentanţilor tuturor ministerelor implicate şi nici de avizul Ministerul Justiţiei, ceea ce poate fi de natură a imprima avizului Consiliului Legislativ un caracter condiţionat, pe fondul eventualelor modificări şi/sau completări formulate ulterior remiterii acestuia.
În acelaşi context, menţionăm că proiectul de faţă nu a fost avizat nici de Consiliul Economic şi Social, lipsind, de asemenea, avizul de oportunitate al Secretariatului General al Guvernului, prin care se certifică îndeplinirea cerinţelor de natură constituţională pentru promovarea unui proiect de un asemenea nivel normativ.
5. La titlu, pentru asigurarea unui spor de rigoare normativă, recomandăm ca exprimarea „(...) şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative” să fie precedată de cuvântul „precum”.
6. Pentru considerente de ordin redacţional, paragrafele ulterioare primului paragraf din cadrul preambulului vor debuta cu literă mică.
La paragraful al cincilea, se va scrie „Luând în considerare (...)” în loc de „Lunând în considerare (...)”, iar parantezele (impropriu a fi utilizate în cuprinsul unui proiect de act normativ, conform art. 38 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare) vor fi înlocuite cu virgule sau cratime.
Totodată, este necesară eliminarea prepoziţiei simple ”de” din cadrul exprimării repetitive ”de de reduceri”.
Nu în ultimul rând, sugerăm reanalizarea exprimării „mai puţin generată de pandemie”, improprie stilului normativ şi, eventual, înlocuirea acesteia cu o formulare echivalentă ca semnificaţie.
În măsura nepreluării propunerii învederate în cadrul paragrafului anterior, pentru utilizarea unui limbaj juridic unitar în raport cu legislaţia în materie, propunem ca formularea ”generată de pandemie” să fie redată sub forma ”generată de pandemia de COVID – 19”.
La paragraful al zecelea, luând în considerare prevederile art. 62 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, propunem ca în locul citării actul modificator, adică a Legii nr. 226/2020 să fie invocată Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare. Reiterăm observaţia şi pentru paragraful al unsprezecelea.
De asemenea, pentru rigoare, propunem inserarea unei cratime între cuvintele ”administrativ” şi „teritoriale”.
La paragraful al unsprezecelea, apreciem ca fiind necesară reformularea acestuia, dat fiind faptul că adoptarea unei legi de către Parlament nu poate fi considerată că generează ab initio instabilitate legislativă, deoarece dă expresie voinţei autorităţii legislative, ci, cel mult, eventualele neclarităţi sau imperfecţiuni ale acesteia ar putea necesita a fi remediate prin adoptarea unui alt act normativ.
La paragraful al treisprezecelea, pentru respectarea uzanţei normative, elementele enumerării vor fi marcate cu litere mici ale alfabetului, urmate de o paranteză rotundă, în locul liniuţelor.
7. Luând în considerare faptul că art. I, III şi V au legătură tematică prin materia pe care o vizează, propunem regruparea lor astfel încât să fie plasate succesiv.
În cazul în care este agreată soluţia de mai sus, elementele structurale ale proiectului vor renumerotate în mod corespunzător.
8. Cu privire la art.I, dacă intenţia normativă a fost aceea de a suspenda pe durata anului 2021 aplicarea prevederilor art.1 alin.(2) şi, eventual, a altor prevederi conexe din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.8/2009 privind acordarea tichetelor de vacanţă, cu modificările şi completările ulterioare, acest fapt trebuie să reiasă fără echivoc din cuprinsul textului.
Precizăm că, în actuala redactare, art.I nu respectă prevederile art.66 alin.(1) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora, „În cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi suspendată printr-un alt act normativ de acelaşi nivel sau de nivel superior. În această situaţie se vor prevedea, în mod expres, data la care se produce suspendarea, precum şi durata ei determinată”.
Pe de altă parte, semnalăm că, potrivit art.V, la data intrării în vigoarea prezentei ordonanţe de urgenţă, se abrogă prevederile art.1 alin.(2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.8/2009.
Întrucât textele cuprinse la art.I şi V sunt necorelate şi vor genera dubii în interpretare şi aplicare, este necesară reconsiderarea acestora şi stabilirea unei singure dispoziţii referitoare la aplicarea prevederilor art.1 alin.(2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.8/2009, dar începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, nu pe întreaga durată anului 2021, pentru a se evita încălcarea principiului constituţional al neretroactivităţii legii.
În altă ordine de idei, în considerarea faptului că, potrivit regulii în materie, legea (lato sensu) dispune numai pentru viitor, considerăm ca fiind superfluă formularea „Începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă” din debutul art. I, motiv pentru care susţinem necesitatea renunţării la utilizarea acesteia. Pentru identitate de raţiune, observaţia este valabilă şi pentru art. V şi art. VI. Reţinerea unor asemenea circumstanţieri de text s-ar fi justificat exclusiv în situaţia în care măsurile legislative avute în vedere prin articolele invocate anterior s-ar fi aplicat de la o dată ulterioară intrării în vigoare a actului normativ, ipoteză în care nu ne aflăm în situaţia mai sus expusă.
De asemenea, în cadrul art. I, pentru asigurarea deplinei conformităţi terminologice cu textul normelor de trimitere instituite prin acest articol (art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare), sintagma „autorităţile şi instituţiile publice” va fi înlocuită cu formularea „instituţiile publice”.
Totodată, în legătură cu titlul Legii nr. 41/1994, cu modificările şi completările ulterioare, pentru o informare corectă, propunem eliminarea literei ”a” din sintagma ”şi a Societăţii Române de Televiziune”.
9. În ceea ce priveşte art.II, semnalăm că prin Decizia nr.1/2021, publicată în Monitorul Oficial nr.77 din 25.01.2021, în cadrul controlului anterior promulgării, Curtea Constituţională a admis obiecţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile art.I pct.8 şi 9 din Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare sunt neconstituţionale”, statuând că:
„86. (...) prevederile art.I pct.8 şi 9 din legea analizată încalcă art.1 alin.(5) din Constituţie, întrucât, prin abrogarea art.42 şi art.43 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.135/2020, determină o stare de insecuritate juridică, neputându-se determina dacă de la intrarea în vigoare a legii, pe de o parte, se menţine modul de calcul al pensiilor prin recurgerea la valoarea unui punct de pensie, punct a cărui valoare nu mai există din punct de vedere normativ, iar, pe de altă parte, care va fi modul de creştere a salariilor personalului didactic.
87.Cu privire la primul aspect antamat, şi anume modificările legislative operate asupra valorii punctului de pensie, Curtea reţine că, din succesiunea actelor normative adoptate, Legea nr.127/2019 privind sistemul public de pensii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.563 din 9 iulie 2019, a stabilit iniţial că, la data de 1 septembrie 2020, valoarea punctului de pensie este de 1775 lei; ulterior, art.42 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.135/2020, pentru aceeaşi dată de referinţă, a stabilit o altă valoare a acestuia, şi anume 1442 lei. Abrogarea pură şi simplă prin legea criticată a art.42 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.135/2020 nu repune în vigoare textul iniţial din Legea nr.127/2019, ci creează, în realitate, un vid legislativ”.
Având în vedere cele de mai sus, întrucât în prezent art.42 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.135/2020 are exact redactarea de la momentul intrării în vigoare, neexistând evenimente legislative ulterioare de modificare sau abrogare, înseamnă că se aplică în continuare art.86 alin.(2) lit.b) din Legea nr.127/2019 privind sistemul public de pensii ( aşa cum a fost modificat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.135/2020), care prevede că de la data de 1 septembrie 2020 valoarea punctului de pensie este de 1.442 lei.
Prin urmare, întrucât textul de la art.II va genera un paralelism legislativ interzis de Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, este necesară eliminarea acestuia şi renumerotarea articolelor subsecvente.
10. La pct. 2 al art. III, partea dispozitivă, pentru respectarea uzanţei normative, propunem ca în locul cuvântului ”conţinut” să fie redat termenul ”cuprins”.
Având în vedere că pct. 1 al art. III dispune abrogarea alin. (3) al art. XII din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 226/2020, alineat care prevedea că ”în anul 2021, pentru personalul militar, poliţiştii, funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare şi personalul civil din instituţiile publice de apărare, ordine publică şi securitate naţională se decontează serviciile turistice”, este de analizat dacă nu ar trebui abrogat şi alin. (1) al aceluiaşi articol, care reglementează acordarea voucherele de vacanţă aferente anului 2021 doar pe suport electronic, având în vedere şi prevederile art. I, conform cărora nu se acordă vouchere de vacanţă în anul 2021.
Totodată, pentru precizie, trebuie revăzute şi normele de trimitere la subdiviziunile abrogate.
11. La pct.2 al art.IV, referitor la textul preconizat pentru alin.(4) teza I al art.8 din Legea nr.127/2019 privind sistemul public de pensii, cu modificările ulterioare, semnalăm că în actuala redactare norma propusă este susceptibilă să aducă atingere prevederilor art.1 alin.(5) din Constituţie, deoarece este lipsită de predictibilitate, atât sub aspectul determinării perioadei concrete în care se va majora valoarea punctului de pensie, cât şi sub aspectul modalităţii de stabilire a respectivei valori, fiind necesară reconsiderarea sintagmelor „În perioada 2022-2023”, respectiv „cel mult 50% din creşterea reală a câştigului salarial mediu brut realizat”.
De asemenea, este necesar a se clarifica dacă modificarea preconizată la teza I a alin. (4) al art.86 vizează valoarea punctului de referinţă ori a punctului de pensie, dată fiind diferenţa dintre noţiunile „valoarea punctului de pensie” şi „valoarea punctului de referinţă”, folosite la alin.(1) al art.86 care prevede că: „(1) Valoarea punctului de referinţă prevăzută la art. 85 alin. (1) reprezintă raportul dintre valoarea punctului de pensie şi nivelul mediu al stagiilor de cotizare prevăzute de legislaţia anterioară, respectiv 25”.
Referitor la teza a II-a – „Majorarea şi data de acordare se stabilesc anual prin legea bugetului asigurărilor sociale”, semnalăm că aceasta nu respectă principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat, deoarece printr-o prevedere adoptată de Guvern se instituie o obligaţie de reglementare prin lege, deci pentru Parlament. Prin urmare, este necesară revederea sau eliminarea textului.
Sub aspectul respectării normelor de tehnică legislativă, pentru uniformitatea redactării, la art. IV este necesar ca enunţurile de modificare să fie redate potrivit următorului model:
„La articolul…alineatul…litera… va avea următorul cuprins:”.
„La articolul…alineatul… va avea următorul cuprins:”.
„La articolul…partea introductivă va avea următorul cuprins:”.
12. La art. V, pentru considerentele expuse mai sus, propunem ca sintagma „prevederile alineatului (2) al articolului 1” să fie înlocuită cu „articolul 1 alineatul (2)”.
13. La art. VII, cu referire la art. 42 din actul normativ de bază, pentru un spor de rigoare normativă, propunem introducerea exprimării „data de” înaintea sintagmei „1 ianuarie 2023”.
14. La art.VIII, referitor la textul preconizat pentru art.84 alin.(1) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, semnalăm că în actuala redactare norma propusă (în redactarea „tarif redus cu minimum 50%”) este lipsită de predictibilitate, putând genera ambiguităţi şi un tratament diferenţiat în procesul aplicării acesteia.
Sub aspectul respectării normelor de tehnică legislativă, pentru respectarea uzanţelor normative, părţile dispozitive se vor reda astfel:
„1. La articolul 84, alineatele (1) şi (11) se modifică şi vor avea următorul cuprins:”;
„2. La articolul 84, alineatele (12) şi (13) se abrogă.”;
„3. La articolul 84, după alineatul (5), se introduc patru noi alineate, alin. (6)-(9), cu următorul cuprins:”;
„4. La articolul 104, alineatul (2), litera e) se abrogă.”;
„6. La articolul 205, alineatul (21) se abrogă.”
La pct. 3 al art. VIII, în textul prevăzut pentru alin. (6) al art. 84, pentru unitate terminologică cu textele propuse pentru alin. (8) şi (9), propunem ca sintagma ”menţionate la alin.” să fie înlocuită cu expresia ”prevăzute la alin.”.
Referitor la partea dispozitivă a pct. 6, deşi aceasta nu indică articolul din cuprinsul căruia urmează să fie abrogat respectivul alineat, corelat cu intervenţia legislativă prevăzută la pct. 5, apreciem că este vorba de acelaşi element structural, aceasta urmând să fie completată în mod corespunzător.
PREŞEDINTE
Florin IORDACHE
Bucureşti
Nr.